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織密防范和處置非法集資的“法網(wǎng)”

北京大學法學院教授、博士生導師王新

為防范和處置非法集資，保護社會公眾合法權(quán)益，防范化解金融風險，維護經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定，國務院近日頒布了《防范和處置非法集資條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》的出臺為防范和處置日趨嚴峻的非法集資活動織密了法網(wǎng)，具有重大的法治意義。

一、《條例》是應對非法集資嚴峻態(tài)勢的客觀需要

伴隨著我國民間融資的發(fā)展，非法集資活動也相伴而生，并呈現(xiàn)出日趨嚴峻的態(tài)勢。據(jù)處置非法集資部際聯(lián)席會議辦公室的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年以來，我國非法集資的發(fā)案數(shù)量、涉案金額和參與集資人數(shù)等均大幅度上升，2015年達到歷史峰值。近年來形勢依然嚴峻，金融風險迅速蔓延。從打擊非法集資犯罪的司法實踐看，2016年至2019年，全國檢察機關(guān)辦理涉嫌非法集資的犯罪案件數(shù)量和起訴人數(shù)呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，案件特點也反映出非法集資犯罪手段花樣翻新、日趨復雜。

（根據(jù)最高人民檢察院公布數(shù)據(jù)整理）

非法集資屬于典型的涉眾型非法金融活動，具有參與人多、分布廣、影響范圍大的特性，且非法集資活動前期往往具有一定隱蔽性，一旦案發(fā)，集資參與人已遭受慘重損失，容易產(chǎn)生連鎖反應，影響社會穩(wěn)定。由此可見，非法集資不再是一個單純的非法金融活動，它還與社會穩(wěn)定問題緊密聯(lián)系在一起，需要我們更加深入認識其危害性。

面對當前非法集資的高發(fā)和多發(fā)的嚴峻態(tài)勢，亟需出臺防范和處置非法集資的法律規(guī)范，用法治的辦法處置非法集資，打早打小，從而早日實現(xiàn)對非法集資高發(fā)態(tài)勢的根本扭轉(zhuǎn)。

二、《條例》的出臺是建立健全防范和處置非法集資法律制度體系的重要舉措

鑒于非法集資的嚴重危害性，我國在宏觀政策層面一直對非法集資行為采取堅決禁止和取締的立場，通過制定法律法規(guī)、司法解釋和制度文件等，加強金融風險源頭管控和金融領(lǐng)域準入管理，嚴厲打擊各種形式的非法集資活動。在刑事打擊方面，《刑法》規(guī)定了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪等罪名；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部出臺了《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《2010年司法解釋》）等一系列司法解釋文件，其內(nèi)容涉及到法律適用、證據(jù)認定、追贓挽損、刑民交叉銜接、辦案工作機制、集資參與人權(quán)利保障等多層次問題。在行政處置方面，1998年7月，國務院頒布了《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務活動取締辦法》（以下簡稱《取締辦法》），要求取締非法集資等非法金融業(yè)務活動。2007年，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》，明確各級人民政府的責任，推動建立“疏堵并舉、防治結(jié)合”的綜合治理長效機制；2015年，國務院出臺《關(guān)于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發(fā)〔2015〕59號），進一步統(tǒng)一思想認識，明確職責任務，推動防范和處置非法集資工作不斷深入。

但從總體看，針對非法集資的法律法規(guī)還是以刑事打擊為主，行政法規(guī)層面只有《取締辦法》涉及部分內(nèi)容。且隨著非法集資形勢的變化和相關(guān)實踐的發(fā)展，20多年前頒行的《取締辦法》已經(jīng)難以適應對當前非法集資案件的處置工作，需要與時俱進地對處置非法集資的法律規(guī)范予以完善?！稐l例》的頒布出臺，以及《取締辦法》的同步廢止，恰逢其時，這對于完善防范和打擊非法集資的法律體系，推動以法治的辦法開展非法集資行政處置具有重要意義。

三、《條例》織密了防范和處置非法集資的“法網(wǎng)”

在總結(jié)我國長期處置非法集資實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《條例》以專門行政法規(guī)的形式進一步織密了防范和處置非法集資的“法網(wǎng)”。《條例》共5章40條，界定了非法集資的含義，規(guī)定了非法集資人和非法集資協(xié)助人的法律責任，也對防范和處置非法集資的原則、程序、手段和方法等多方面內(nèi)容作了規(guī)定?！稐l例》有以下“亮點”內(nèi)容，有利于完善工作機制、推動防范和處置非法集資工作的開展：

第一，《條例》更加注重“防范”。在2017年向社會征求意見稿中，《條例》的名稱是《處置非法集資條例》，現(xiàn)在則增加了“防范”一詞，修改為《防范和處置非法集資條例》，由此提綱挈領(lǐng)地體現(xiàn)出對非法集資堅持“防范為主”的原則。同時，《條例》專設(shè)“防范”一章，要求建立健全非法集資監(jiān)測預警機制；對企業(yè)名稱和經(jīng)營范圍中的相關(guān)字樣作了限制性規(guī)定；建立防范非法集資宣傳教育工作機制，增強群眾對非法集資的風險防范意識和識別能力，從而在源頭上防范非法集資的發(fā)生，體現(xiàn)出在過去側(cè)重于“懲治已然”的基礎(chǔ)上強調(diào)“防患未然”的精神。

第二，進一步明確“非法集資”定義。關(guān)于“非法集資”的概念，是一個最為基礎(chǔ)的問題。《條例》第2條將非法集資的構(gòu)成特征提煉為以下三個方面：（1）非法性：這是指未經(jīng)國務院金融管理部門依法許可，或者違反國家金融管理規(guī)定；（2）利誘性：這是指許諾向集資參與人還本付息，或者給予其他投資回報；（3）社會性：這是指向社會不特定對象吸收資金。與《2010年司法解釋》的相關(guān)內(nèi)容比，《條例》并未將“公開宣傳”列為必要條件，這主要是考慮對非法集資的行政處置要堅持“打早打小”的原則，以利于盡早發(fā)現(xiàn)和處置非法集資活動。

第三，保護社會公眾的合法權(quán)益。為最大限度地減少集資參與人的損失，《條例》明確非法集資人、非法集資協(xié)助人應當向集資參與人清退資金，清退過程應當接受處置非法集資牽頭部門的監(jiān)督，且任何單位和個人不得從非法集資中獲取經(jīng)濟利益。同時，《條例》也規(guī)定了清退資金的來源。這均鮮明地體現(xiàn)出處置非法集資過程中追求法律效果、社會效果和政治效果這“三個效果”之辯證統(tǒng)一關(guān)系，表現(xiàn)出對非法集資堅持“穩(wěn)妥處置”的原則。在此基礎(chǔ)上，《條例》沿用《取締辦法》“因參與非法金融業(yè)務活動受到的損失，由參與者自行承擔”規(guī)定，明確規(guī)定“因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔”。

第四，加大對非法集資的懲處力度。在法律責任方面，《條例》在第四章進一步加大對非法集資人、非法集資協(xié)助人、互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供者、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者、未履行防范非法集資義務的金融機構(gòu)和非銀行支付機構(gòu)、有關(guān)國家機關(guān)工作人員等相關(guān)責任主體的行政和刑事懲處力度，以便形成有力的震懾效應。